环亚ag开户平台 孔祥智等:新中国70年农业经营体制的历史变迁与政策启示

2020-01-08 09:35:01 作者:匿名

环亚ag开户平台 孔祥智等:新中国70年农业经营体制的历史变迁与政策启示

环亚ag开户平台,一、引言

农业经营体制是关系到农业现代化、推进乡村振兴的重要制度安排。党的十八届三中全会提出,“坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”;党的十九大报告再次强调,“巩固和完善农村基本经营制度,……,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接”。稳定和完善农业经营体制,创新农业经营制度及其经营体系,加快农业经营方式转型,具有重要的战略意义与历史意义。

“以史为鉴,可以知兴替”。新中国70年来,无论是20世纪50年代以及70年代末至80年代疾风暴雨式的变革时期,还是后来静水流深式的改革时期,我国农业经营体制经历了不断演变的过程。那么,总体上我国农业经营体制变革经历了哪些发展阶段?为什么我国农业经营体制会从新中国初期的家庭经营经历多次波折再次回归到以家庭经营为基础呢?农业经营体制演变的历史逻辑与理论基础是什么?深入梳理农业经营体制演变的历史脉络,深刻把握演变的发展规律,既有利于深化对新中国70年农业农村发展历程的认识,也有利于明确未来农业经营体制演进的方向。

从已有研究看,围绕农业经营体制的文献较多,这些文献主要聚焦统分结合的双层经营体制,研究统分结合经营体制的形成路径(梁涛,1994;邓大才,1998;叶兴庆,2013;赵树凯,2018),论述其必要性(谢茹,1995;韩荣璋,1997;张士杰、曹艳,2013),分析双层经营体制面临的困难(蓝万炼、朱有志,2000;罗必良、李玉勤,2014),介绍其探索创新形式(陈锡文,2013;张云华、郭铖,2013;罗必良,2014)以及发展完善的政策建议(张红宇,2008;杨汇泉、朱启臻,2008;农业部经管司、经管总站研究组,2013)。当然,也有部分文献从历史发展角度梳理我国农业经营体制的变迁,如赵光元等(2011)分析了农业经营体制从家庭经营制、合作制、人民公社制到统分结合双层经营体制的变迁轨迹,详细介绍了每次体制变迁的历史背景与政策环境;孔祥智和刘同山(2013)分析了农村基本经营制度形成和演变的历史脉络和内在原因,提出稳定和完善农村基本经营制度的对策建议;叶兴庆(2018)从农业经营体制的概念内涵、集体成员获得的土地权能、农业经营的具体形态3个维度,分析了改革开放40年农业经营体制的演变。

以上文献为本文的研究奠定了很好的基础,但亦有可拓展的空间,主要表现在以下几个方面:第一,农业经营体制变迁的理论逻辑还需要进一步提炼研究,现有的文献更多的是从史实的角度分析体制变迁的原因,尚未提炼出农业经营体制演变的理论主线,对我国农业经营体制从最初的家庭经营再次走向家庭经营的理论解释略显单薄。第二,许多文献注意到了统分结合双层经营体制的创新形式,但缺乏对这些新形式的理论解释,缺乏对这些新形式与传统双层经营体制的比较分析,尚未回答这些新形式与农业经营体制从家庭到家庭的演变主线是一脉相承、还是断裂发展的问题。第三,农业经营体制的历史变迁对未来我国农业发展有何政策启示,尤其是在当今生产技术更替加速、产业形态迭代多变、组织模式日新月异的历史大变局中,如何指引农业经营体制的改革完善?为此,本文将围绕农业经营体制,分析新中国70年来的历史演变过程,构建农业经营体制变迁的理论主线与分析框架,总结完善农业经营体制、促进乡村振兴发展的相关政策启示。

二、农业经营体制的历史变迁与演变主线

(一)历史变迁:从家庭经营走向以家庭经营为基础

我国农业经营体制经历了新中国成立初期短暂的以土地农民私有为基础的家庭经营制、农业合作化运动催生的合作制、以人民公社为载体的集体经营制、改革开放后的双层经营体制以及21世纪以来双层经营体制的创新拓展,共计5个发展阶段。

1.家庭经营制:农民私有、家庭经营

此阶段持续时间较短,大致时间范围是1949~1952年。新中国成立初期,依托农村土地改革,我国建立了家庭经营的农业经营体制。

第一,农业生产资料尤其是土地实行农民私有。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第二十七条明确规定,“凡已实行土地改革的地区,必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区,必须发动农民群众,建立农民团体,经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等步骤,实现耕者有其田”。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》第一条再次强调,“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制”。至此,奠定了新中国成立初期我国农民土地私有的土地产权制度。

第二,农业生产以分散家庭为基本单位。在土地农民私有的基础上,种植业、畜牧业、手工业和其他副业均建立了以家庭经营为特点的家庭经营制。家庭经营制较好地释放了农民生产积极性,1949~1952年我国农业生产以农业总产值每年递增15.4%的速度,3年共增长53.4%,1952年主要农产品产量已恢复到或超过抗日战争前的最高生产水平(陈廷煊,1992)。

2.合作经营制:农民私有、合作经营

合作经营制起源于1951年互助组的互助合作经营,结束于高级社以及1958年人民公社体制成立时期,运行时间不长。在农民与国家“两个需要”的驱动下,合作经营由家庭经营逐渐演化而成。第一,农民有劳动互助的需求。土地改革发挥了农民“个体经济积极性”,但是农民还有“劳动互助积极性”(杜润生,2002),出于有利于生产和经营的需要,也为提高抵御各种自然风险的能力,部分农民自发地组建了互助组,奠定了合作经营雏形。第二,国家有合作经营的需要。由于土地改革形成的家庭经营制与历史上的自耕农经营方式并无二致,均存在着分散性、狭隘性、自给性、脆弱性等先天不足,难以扩大再生产、不能为国家的现代化建设提供更多的剩余积累,为此国家在互助组的基础上,顺势以强有力的政策措施推动新中国初期的家庭经营逐步从互助组走向了初级社等合作经营体制。

首先是以家庭分散经营为主、互助合作经营为辅的互助组形态的合作经营制。互助组的互助合作经营,仍实行土地和生产资料农民所有,劳动所得仍是归各农户所有,产权关系及其剩余所得与家庭经营一致。不同的是,在具体生产环节,在农民自愿互利的基础上,部分地实现了互助经营。常见的互助经营形态,既有简单的临时性、季节性的劳动互助,又有公有农具、公有牲畜、固定合作组织的常年性互助,还有以土地入股为特点的农业生产合作社(杜润生,2002)。到1954年,互助组发展规模达到历史巅峰(见表1),数量达到993万个,吸纳农户6848万人,占全国农户总数的58.4%(杜润生,2002)。

其次是以家庭占有生产资料、合作统一经营为主的初级社形态的合作经营制。为配合国家工业化的建设和实现经济建设的总任务,互助组的“自发性”不得不被提升与扭曲(赵光元等,2011),加之因1953年秋全国粮食供应局势紧张,中央作出了实行粮食统购统销的决定,进一步加速了初级社的建设进程。初级社土地和生产资料虽然仍归农民私人所有,但由初级社集体共同使用,农民已逐步丧失了对土地的直接支配,农业生产由初级社统一经营,既按劳分配,又按股分红。

3.集体经营制:集体所有、统一经营

集体经营起源于农业合作化运动,成型于高级社、成熟于人民公社。受第1个五年计划农业发展成就的鼓励,以及统购统销与“大跃进”的制度设计需要(程漱兰,1999),互助合作转向集体经营,催生了高级社以及人民公社组织形态。

首先是集体经营的高级社组织形态。伴随初级社的发展,“既取得粮食,又能巩固工农联盟,既照顾国家需要,又照顾农民的可能”的矛盾日益突出,1955年7月,毛泽东作了《关于农业合作化问题》的报告,催生了“理论上已被确认的为工业化服务的合作化—集体化路线”在实践上的突破,促成了互助合作转向了农业集体化(国家农业委员会办公厅,1981),加速推进了初级社向高级社转型发展,全国高级社数量从1955年500多个快速增至1956年和1957年的31万与75万个,覆盖到全国90%以上的农户。高级社成为农村最基本的生产经营单位,所有制关系发生了重大转变,生产资料从农民私有转为合作社集体所有,实行统一生产、共同劳动、统一分配。

其次是高级社联合重组的人民公社化及其体制的确立。1958年8月中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》,在全国范围掀起了声势浩大的高级社联合重组的人民公社化运动,重构了农业农村经营方式。人民公社制具有3项鲜明特征。一是集体所有和统一经营。1959年8月,《关于人民公社的十八个问题》明确了人民公社的三级所有制,即人民公社所有制、生产大队(原高级社)所有制和生产队所有制,其中以生产大队所有制为主导。从所有制看,人民公社是集体所有制经济,是全民所有制经济的另一种形式。不过,为抑制人民公社中平均主义的供给制(公共食堂)、生产队劳动力无偿调拨、生产队财物无偿调拨的“一平二调”共产风,调动农民生产积极性,1960年11月《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》强调,“以生产队为基础的三级所有制,是现阶段人民公社的根本制度”,逐步调整为“三级所有、队为基础”,即强调生产队是人民公社的基本核算单位,生产队有权决定生产计划、实行独立核算与自负盈亏、独立组织生产与分配,这种集体所有制经济的制度安排持续到1978年农村改革前。二是政社合一。1962年9月公布的《农村人民公社工作条例(修正草案)》第一条明确指出,“农村人民公社是政社合一的组织,是我国社会主义社会在农村中的基层单位,又是我国社会主义政权在农村中的基层单位”。这表明人民公社既是生产组织单位,又是农村基层政权组织,与互助组、初级社、高级社单一的生产功能具有本质的区别。三是一大二公。即“一曰大、二曰公”的特点,“大”指人民公社入社人员规模大,每个公社农户规模达到5000户左右,经营规模比高级社平均扩大了近30倍(赵光元等,2011)。“公”指相比高级社,人民公社生产资料的高度公有化,如在人民公社化运动高峰时期,高级社经营形态下农民还能保留自留地、自养牲畜、自营林木等的自留经济也被废除。

4.双层经营制:家庭承包、统分结合

1978年,起始于安徽省凤阳县小岗村的“大包干”,带来了农业经营体制的变革。1982年、1983年、1984年的“中央一号文件”连续对家庭承包责任制进行肯定,“大包干”由此开启了农业经营体制改革的先河。概览其历程,双层经营制度在改革人民公社生产队的统一经营、统一核算、统一分配的基础上,经“包产到户”的农民分户经营、集体统一核算和分配,到“包干到户”的农民分户经营、自负盈亏,直至正式确立(赵光元等,2011),从建立到完善,大致可划分为两个阶段。

首先是1978~1993年统分结合双层经营制的形成时期。1979年9月通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中,把“不许包产到户,不许分田单干”,改为“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外,也不要包产到户”。正是这一改动,使广大农民和基层干部看到了制度创新的希望。到1979年底,全国包产到户的比重已经达到9%。1982年“中央一号文件”下发,正式承认了“双包”责任制的合法性,这个文件还初步阐述了“统一经营”中“统”的内涵(详见表2)。1983~1986年的“中央一号文件”对“统”和“分”的内涵作了越来越明确的界定。1991年,党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,把这一体制正式表述为“统分结合的双层经营体制”,指出“要在稳定家庭承包经营的基础上,逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事,乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办”。1993年3月《宪法》修正案正式把这一体制纳入宪法。同年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《农业法》,第五条指出:“国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”至此,农村基本经营制度正式确立。

其次是1993年以来统分结合双层经营制的稳定时期。稳定双层经营制主要体现在稳定土地承包经营关系上。从承包期限看,为了稳定土地承包关系、巩固农业经营制度,1993年中央出台的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》对承包期限作了进一步规定,即“在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”;1998年10月召开的党的十五届三中全会总结了农村改革20年的经验,强调要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”;2008年党的十七届三中全会指出,“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”;2017年党的十九大报告再次提出,“第二轮土地承包到期后再延长三十年”。从财产权看,2007年出台的《物权法》把土地承包经营权界定为用益物权,进一步强化了土地承包经营权的法律地位,从财产权角度保障了双层经营农业基本经营制度的稳定。

5.多层经营制:家庭承包、多层经营

伴随我国市场化改革加快推进以及21世纪以来农村税费改革的全面实施,部分农村地方出现了“组织空白”和“制度空白”等现象(温铁军,2006),此外,由于在改革初期更多地强调“分”,很多生产队甚至连每一头牛、每一个农具都分给农户,致使绝大部分农村集体经济组织没有为农服务、行使“统一经营”职能的资源(孔祥智,2009),农村集体经济组织“统”的功能呈现出逐渐弱化衰退态势,农业社会化服务供给严重不足,小农户与现代农业发展存在某种程度的脱节(孔祥智,2017a;叶敬忠等,2018;崔红志、刘亚辉,2018)。受农村劳动力转移加快、农业劳动工资变化、农户对农业社会化服务需求增加以及农村土地制度改革完善等多方面因素影响,新世纪以来我国农业经营在家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上内生演化出了许多新变化,在完善和发展统一经营方面,集体经济组织中的单一体向集体经济组织和其他社会多元主体并存发展、相互联合与合作转变,出现了家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的经营方式,但并没有完全否定传统双层经营体制,而是对双层经营体制的完善与创新,当然也有文献将其视为双层经营制的一种完善形态(赵光元等,2011)。不过,为突出其以下两个鲜明特征,本文称之为“多层经营制”。

从内涵看,“统”的主体扩围、功能增加。在主体上,多层经营制“统”的主体从双层经营制的农村集体经济组织向新型农业经营主体等市场化、多元化主体扩围(孙中华,2009)。在功能上,相比为家庭提供生产服务的双层经营制,正如2008年党的十七届三中全会指出“统”的功能“要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度”,即从过去的社会化服务向生产性服务转变、从公益性向经营性拓展。

从类型看,初步可划分为3种类别。若按照小农户参与生产程度及其与规模化农业组织的关系划分,有以下类别(详见表3):一是农户分散经营与农业组织规模化服务,农户参与生产全过程,农业组织为农户提供生产服务,公司+农户式的订单农业、合作社+农户的生产合作等是此类形态的典型代表,如广东温氏集团的实践(米运生、罗必良,2009);二是农户委托经营与农业组织规模化服务,农户较少参与生产过程甚至不参与生产,仅提出生产要求,生产全程委托给农业组织代理,以山东省供销合作社联合社为代表的土地托管服务是此类形态的典型代表(国务院发展研究中心农村部,2015);三是农户流转土地与农业组织规模化经营,农户完全不参与农业生产,并将土地流转给农业组织承担农业生产,四川省崇州市农业共营制与黑龙江省克山县仁发农机现代合作社的规模经营是典型案例(罗必良,2014;程国强,2015;周振、孔祥智,2015)。

(二)演变主线:统分关系的调整贯穿始终

纵观历史规律,虽然农业经营体制每个阶段的历史背景、生产条件、生产关系差异较大,但统分关系的调整贯穿始终,是每一次农业经营体制演变的共同内容、是不变的历史主线(详见表4)。“统”与“分”体现的是生产力要素的组合形式或管理方式(邓乾秋,1992),是个互为参照、相对的概念,当生产力要素从分散到集中时体现的是“统”的形式,相反表现的是“分”的形式。具体表现在如下几个方面。

第一,家庭经营制的典型特征是“分”有余、而“统”不足。经过新中国初期的土地改革后,实现了生产资料与生产过程的高度平均细分:一是农业生产资料尤其是土地实行农民私有,二是农业生产以分散家庭为基本单位。在制度设计上,“统”的内容则很少。

第二,合作经营制从“统少分多”走向“统多分少”。合作经营初级阶段,“统”表现为生产资料共享、劳动帮工等互助形式,“分”体现为生产资料由家庭占有、农业生产以家庭为单位;合作经营高级阶段,“统”表现为初级社逐渐强化对生产资料的直接支配,尤其是在生产上实行统一经营。

第三,集体经营制再次强化“统”的内容。高级社、人民公社为“统”的实施主体,这个阶段“统”过于极端化,尤其是人民公社“一大二公”和政社合一的行政体制、绝对平均化的分配制度以及集中化生产生活的管理体制等;而“分”的严重不足,与家庭经营制时期形成鲜明反差。

第四,双层经营制“去统增分”实现既有“统”、又有“分”。一是生产资料的“统”与“分”。生产关系是农村改革的重要内容,其中土地产权关系属于改革的核心板块。从土地生产资料归属看,“统”表现为农村土地所有权仍归农村集体经济组织所有,“分”表现为农村土地采取承包的方式发包给农村集体经济组织成员(农户)分户经营,即农户享有土地承包经营权。二是生产活动的“统”与“分”。即双层经营的内涵,第一层经营指家庭独立、分散承担生产决策与经营活动,家庭经营是双层经营的基础;第二层经营指农村集体经济组织统一经营,农村集体经济组织为农户统一提供生产服务。正如1982年1月中共中央关于农业农村政策的第1个“中央一号文件”所述,“联产承包制的运用,可以恰当地协调集体利益与个人利益,并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发展”。

第五,多层经营制“统”与“分”趋于多元。一是“分”的形式多样。在双层经营制中,“分”主要体现为农户的分散经营,多层经营制的“分”不仅仅体现在农户的分户经营,即使规模化生产中亦有“分”的内容。在农户委托经营与农业组织规模化服务中,如山东省供销合作社联合社外包生产服务,在“统”的机制下设计“分”的内容,不仅能发挥具体服务者的积极性,而且也能降低服务组织在农业机械购置、专业服务队伍建设等方面的运营成本;在农户流转土地与农业组织规模化经营中,许多农业组织首先流转大量农户的土地,聚集了集中连片经营的优势,其次采取分片区的方式细分给数个或少量家庭经营管理,如仁发农机现代合作社将生产分包给70人经营,四川崇州农业共营制聘用职业经理人分户经营(详见表3)。二是“统”的经营主体与功能呈现多元化趋势。与集体经营以及双层经营最大的不同是,多层经营“统”的主体从带有行政色彩的农村集体经济组织向市场化的、多元化的新型农业经营主体转变。这些多元化“统”的主体,或为农户提供生产性服务,或与农民组建生产合作组织,既解决了农户生产服务需要,又形成了新的产业形态,丰富了“统”的功能,搭载着成千上万的小农户驶向了现代农业的汪洋大海。

三、理论基础与分析框架

纵观新中国70年来农业经营体制的历史变迁,波澜壮阔、形态多样。那么,为什么我国农业经营体制会沿袭上述5个阶段的发展变化,尤其是近年来为什么会在双层经营体制基础上内生出多层经营呢?为什么统分关系调整是农业经营体制变迁的共同内容?制度变迁理论是解释制度安排变化的较好工具(north,1990),为此本文将以新制度经济学分析框架为基础,构建我国农业经营体制变迁的理论解释框架。

(一)理论基础:农业经营既需要“统”、也需要“分”

从农业经营体制的历史演变看,“统”与“分”的调整贯穿始终。那么,为什么农业经营体制的变化会始终沿袭着“统”与“分”的关系而变化呢?这是由农业生产的特性决定的:既需要“统”、也需要“分”,既不是“统”的越多越好,也不是“分”的越细越好。

1.“统”的作用

大量研究强调“统”在农业生产中的作用与必要性,总体看“统”具有如下3个优势。首先,通过“统”能扩大经营规模,获得规模效益。由于中国农民户均耕地面积较小,为获取规模效应,通过土地流转强化“统一经营”成为了题中之意,这也是当前许多新型农业经营主体重视统一生产的重要原因之一。其次,大额投资以及解决基础设施投资外部性问题的需要。农业生产有时需要投入较大资金,而农户之间的合作、联合形成统一的投资主体往往是解决这类问题的有效办法,这也凸显出了“统”的必要性(王贵宸、秦其明,1985;楼建中,1992)。另外,农田水利、交通道路等农业基础设施投资具有很强的外部性,是典型的公共产品,在投资时亦需要统一提供,将公共产品转化为俱乐部产品。再者,增强市场谈判权。单个农民因经营规模不足,很难与外部市场主体获得同等谈判权。通过合作的方式统一销售产品能有效地增强农民市场谈判力,此即农民合作社成立的一项重要原因(唐宗焜,2012)。

正是因为统一生产具有上述诸多优势,大量农业生产者都热衷于扩大经营规模,沿着“统”的方向越走越远。虽然“统”有着诸多益处,但是这并不意味着“统”的越多越好;相反,“统”的过多反而不利,在“统”的基础上建立“分”的机制亦有其合理性,并且“分”的机制的建立还能反过来促进“统”。

首先,农业生产存在服务半径问题。在现有技术条件下,农业生产还无法实现全程智能化,必须配备相应的劳动力。从劳动力与土地要素投入组合关系看,在一定技术条件下,受劳动时间和强度约束,劳动服务或经营面积存在边界,即一个劳动力经营的面积始终有限(王成吉,1984;倪国华、蔡昉,2015)。在许多统一规模化经营实例中,我们时常能看到在统一经营(即农业生产性服务统一)框架下,规模经营被划分为数个单元承包给多个劳动力的经营方式,即构建了“统中有分”的经营模式。从经济学原理看,这符合两个“边际理论”:在劳动力投入以及其他条件不变情况下,土地要素投入存在边际收益递减与边际成本递增的规律,因而单个劳动力不仅存在生产边界问题,也还存在最优生产规模,从利润最大化目标考虑,统一经营框架下的分散经营有着合理性(高鸿业,2004)。

其次,农业生产具有精细化、多样性的特征。农业生产是自然再生产过程和经济再生产过程的统一,具有时间上的季节性和空间上的分散性以及生产条件的复杂性,既需要生产经营者的精细照料,又要求生产经营者随季节而作和分散作业、随机应变,规模经营主体不可能独立从事所有生产环节(楼建中,1992;姜长云,1992)。如美国一个规模化农场一般都要加入4~5个合作社,其目的就是获得多样化的生产服务(孔祥智,2017b)。“统”更多考虑的是共性因素,“统”的越多,个性因素兼顾的越少,因此有必要在“统”的基础上建立“分”的机制,即建立个性化因素的应对机制。

最后,“分”亦是风险分散、成本分担。从风险角度看,统的越多,生产经营风险越高度集中;同理,生产成本也高度向同一主体集中。这表明并不是“统”的越多越好;相反,分散经营也是风险与成本的分摊。

通过“统”与“分”的理论比较分析,不难发现“统”与“分”并不是完全对立的;相反,“统”与“分”各具优势,是对立统一的。因此,“统”与“分”的有效契合,才是中国农业经营体制尤其是农业适度规模化经营可持续发展的关键点。为此,提出本文的第一个研究命题。

命题1:“统”与“分”的有效结合是决定农业生产效率的重要前提,两者结合的越好,农业生产效率越高。

(二)分析框架

农业经营体制的演变是典型的制度变迁,了解农业经营体制变化有必要梳理制度变迁的理论逻辑,即制度变迁的必要条件与充分条件。

从必要条件看,制度变迁的诱致因素是行为主体期望获取最大潜在利润(north,1981,1990)。潜在利润是一种在已有的制度安排结构中变迁主体无法获取的利润,可以理解为制度不均衡时的获利机会,是诱使行为主体自发进行成本收益比较并实施制度创新的根本动力。north(1990)认为,潜在利润的来源主要有4个方面:一是由规模经济带来的效益;二是由外部经济内在化带来的利润;三是克服对风险的厌恶;四是交易费用转移与降低带来的利润。在现有的制度结构下,由规模经济、外部性、风险和交易费用所引起的收入的潜在增加不能内在化时,一种新制度的创新可能使这种潜在利润内在化。要获取潜在利润,就必须进行制度的再安排或制度创新。因此,可以认为每一次的农业经营体制变化都是行为主体为获取潜在利润而进行的制度创新。按照这种理论逻辑,结合“统”与“分”的关系,农业生产最优状态应是“统”与“分”相结合、有机契合时,若“统”的过多或“分”的过细,理论上都会导致统分关系失衡,致使农业生产偏离最优状态,出现制度不均衡时的获利机会,可以认为统分关系失衡就是潜在利润的来源。为此,提出本文的第二个研究命题。

命题2:统分关系的失衡是农业经营体制变迁的动力即潜在利润。

需要讨论的是,为什么“统”与“分”的关系会失衡?理论上,统分关系失衡是一种低效率的生产状态,若这种状态市场力量无法纠正或长时间持续,实际上显示出的是市场失灵。造成市场失灵的因素有很多方面,如生产技术、组织形态以及外部环境等变化,但是市场失灵长期存在归根结底折射出的是政府行为的越位与缺位。据此,本文提出命题2的延伸命题。

命题2a:政府的越位与缺位是统分关系长期失衡的制度因素。

从充分条件看,制度变迁能否实现取决于行为主体的预期收益与预期成本(davis and north,1971)。从行为人属性看,制度变迁可以分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁两种形式(lin,1989)。强制性制度变迁是政府运用政治力量进行的制度变革;诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,由个人或一群人即非政府组织,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。为此,分析农业经营体制变化首要是区分引导制度变迁的行为主体,其次是依据行为主体的特征分析其预期收益与预期成本。按照此逻辑,我国农业经营体制变迁理论上可划分为政府主导的强制性制度变迁与市场诱发的诱致性制度变迁两类,凡发生了诱致性制度变迁,即能显示出市场主体预期收益大于预期成本;若发生了强制性制度变迁,则显示出国家意志对农业经营体制的影响。为此,不难有本文第三个研究命题。

命题3:制度变迁的类型显示的是市场主体预期收入与预期成本的比较,抑或是国家意志的体现。

命题3体现的是市场与政府两股力量对农业经营体制的影响。不过,市场主体与政府的目标并非天然的一致,这种差别决定了农业经营体制变化的复杂性。

综上所述,以制度变迁理论为基本分析框架,围绕农业经营体制统分关系的演变,结合命题1、命题2、命题2a以及命题3的内容,本文构建出如图1所示的分析框架。本文的核心思路是,政府的越位与缺位是造成统分关系长期失衡的制度性因素,表现为统多分少或统少分多,这为制度变迁提供了动力即潜在利润;若是市场力量主导的则发生诱致性制度变迁,制度变迁的实现条件取决于行为人的预期成本与收益比较,若是政府主导的则发生强制性制度变迁,需要说明的是,强制性制度变迁的潜在利润来源更为广泛,不仅仅局限于统分关系的失衡,但主要体现的是国家意志;经制度变迁形成新的农业经营体制后,统分关系将重塑;在新的统分关系发展中,伴随市场条件变化以及政府行为,统分关系可能从均衡走向不均衡,产生新的制度变迁的潜在利润,引发农业经营体制新一轮的变化。如此循环往复,可以视为农业经营体制变迁的理论脉络。

四、农业经营体制变迁的理论化阐述

(一)农业经营体制变迁的理论化阐释

我国农业经营体制从新中国初期的家庭经营走向当前家庭承包、多元经营的多层经营体制,共历经了4次制度变迁。虽然每一次制度变迁的历史背景、制度内容、制度绩效差异较大,但是却从不同角度反复证实统分有效结合在农业生产的重要性,即命题1的内容,具体表现在如下几个方面。

1.家庭经营到合作经营的两个转变

从制度变迁看,家庭经营到合作经营经历了从诱致性制度变迁向强制性制度变迁的转变。第一阶段是诱致性制度变迁。新中国初期的家庭经营向互助组演变,是一次典型的诱致性制度变迁,是由农户自发创造的制度产物。制度变迁的潜在利润即必要条件,基于分散经营小农户合作经营的需要,如劳动帮工、农具互助、牲畜共用、风险共御。制度变迁的实现条件即充分条件,从家庭经营走向合作经营,农业生产资料产权关系不发生改变,制度变迁成本极其低廉,而制度收益显而易见,如杜润生(2002)的研究指出:“互助组既能在生产条件很差、生产水平很低的情况下克服单家独户生产劳动中的不少困难;也能在生产条件初步改善、生产水平初步提高的情况下提高劳动效率、改进耕作技术、改善生产条件,使农作物的产量超过一般单干农民;还有利于扩展生产领域,增加农民收入。”这也是新中国初期互助组能自发、快速发展的重要原因。第二阶段是强制性制度变迁。制度变迁的潜在利润体现为配合国家工业化建设以及粮食统购统销实施,国家需要建设一批高度集中的农业生产组织即初级社。由于初级社更多体现的是国家工业建设与粮食购销的政策目标,而不是小农生产的需要,因此凭借市场力量很难自发产生,必须依靠国家力量进行强制性制度变迁。于是农业合作社化运动从最初的农民自愿走向了国家意志,在行政力量的主导下向初级社等高级合作形态转变,制度变迁主导力量发生了根本性变化。从国家工业化建设看,这种制度设计有其历史必要性,但是其制度成本不低,如1955年、1956年接连出现了宰杀牲畜、退社风波等农户抵抗事件(杜润生,2005)。与诱致性制度变迁不同的是,在国家偏好与有界理性前提下,强制性制度变迁能克服制度变迁成本而推动新的制度建立(lin,1989)。简言之,原本是基于小农生产需要而自发形成的制度设计,因有利于国家经济建设大目标,从自发性走向了强制性。

从统分结合看,伴随统分关系从“统少分多”向“统多分少”转变,农业经营效率经历先增后减的倒“u”型变化。经过土地改革形成的家庭经营体制,不可否认存在“分”得过细的问题。事实上,农户对合作生产的需要,就是对“统”的需要,如劳动帮工、农具互助、牲畜共用、风险共御等,这些都是“统”的体现,互助组正好发挥了“统”的作用。因此,可以认为“统”是第一阶段诱致性制度变迁获取潜在利润的重要路径,相比“分”的过细的家庭经营制,以互助组为特征的合作经营制较好地处理了“统”与“分”的关系,初期合作经营制展现出的绩效充分证明了这一点。不过,随着诱致性制度变迁向强制性制度变迁演化,“统”成为了国家配合工业化建设以及实施粮食统购统销政策的手段,即此时“统”成为了强制性制度变迁获取潜在利润的路径。在这种政策目标导向下,“统”走得越来越多,最终催生了初级社以及后续的高级社的生产形态,不仅生产资料高度集中,而且生产活动也高度统一。合作经营走向初级社、高级社时出现的农民退社风波、生产滑坡现象折射出了这种经营体制“统”与“分”关系的不协调,也再次证明了农业生产“统”与“分”结合的必要性。

2.合作经营到集体经营的两个强化

当合作经营走向“统”较为集中的初级社形态时,已然出现了制度不均衡。理论上,降低“统”的程度,有利于在农业生产中获得新的潜在利润。事实上,我们并没有看到朝这个方向的制度安排,反而“统”进一步强化,催生出集体经营的高级社以及后来的人民公社农业体制。

首先是强制性制度变迁进一步强化。如果说合作经营是国家在农民自发创造即诱致性制度变迁的基础上形成的强制性制度变迁的产物,那么高级社、人民公社式的集体经营完全是国家力量主导的强制性制度变迁的结果。从制度变迁的实现条件看,依托强大的国家政权力量强力推动,高级社从1955年的500个增加到1956年的31万个,“人民公社一声号令,一下子就卷入6亿人口”(杜润生,2005),推行速度快、覆盖面广。从制度变迁的潜在利润看,即配合统购统销、“大跃进”以及工业化需要,与小农利益并不一致,因此不太可能产生由小农自发创造的诱致性制度变迁。据严瑞珍等(1990)的测算,人民公社体制下通过工农产品价格剪刀差无偿地提取大量农业创造的国民收入作为工业化的资金积累,其中1963年到1985年全国预算内的固定资产投资共7678亿元,平均每年240亿元左右,大体相当于每年的剪刀差绝对额。这充分体现了国家“工业优先”的发展战略。其次是随着“统”的内容进一步增强,农民生产积极性与农业生产效率持续走低。相比合作化运动,高级社、人民公社经营体制“统”的内容进一步增加了,这不仅仅表现为生产资料的集体所有与生产活动的集体支配,而且体现了“政社合一”的农村行政管理体制,即用行政管理体制强化农业经营体制,这是农业合作社运动不曾有的制度安排。毋庸置疑,集体经营制因“统”的过多、“分”的严重不足,农民生产积极性与生产效率双双下降。1958年后,全国陆陆续续地出现农民闹退社、单干风波,如1961年湖南的“单干风”、1961年安徽省的“责任田”、1962年甘肃临夏70%生产队解体事件等等(杜润生,2005)。这些进一步证明了农业经营中“统”与“分”有机结合的重要性。

3.集体经营到双层经营的又一次两个转变

正因为“大集体经济”吃不饱饭,甚至饿死了人,农民就想办法,避免风险(杜润生,2005),在农民的“想办法”中,由农民自发探索出新的农业经营体制,即双层经营制。从集体经营到双层经营也发生了两个转变。

在制度变迁类型上,从农民自主探索的诱致性制度变迁向国家全面推广的强制性制度变迁转变。首先是农民自主探索的诱致性制度变迁。双层经营制始于“大包干”,许多文献均将安徽省小岗村18名农民“按手印”的分田探索视为改革的序幕,事实上类似于小岗村的实践探索在当时全国范围内并不少见,如在政策层面对包产到户、办责任田仍处于大争论时期,1979年底贵州省已经有10%的生产队自发实行了包产到户(杜润生,2005)。从制度变迁的潜在利润看,包产到户、办责任田出于农民对生存的需要。1958~1978年,中国农业实行集体经营20年了,但是农民一天还吃不上1斤贸易粮食,全国农村人民公社社员平均收入年增长只有1元,农民迫切需要改变生存状况(杜润生,2005)。此外,农民选择“大包干”也是对历史实践的反思:合作化时农民就有互助合作和个体经营两种积极性,人民公社集体劳动导致越来越多的窝工浪费、消极怠工、劳动效率低下,公社体制下的自留地上,创造出高过集体几倍乃至10倍的产量(冯开文,1998)。从制度变迁的实现条件看,受当时人们思想观念与意识形态束缚,农民自主探索成本高、风险大,从小岗村18名农户“按手印”立生死状的故事可窥见一斑。伴随农民自主探索效果的显现,1984年全国粮食产量相比1978年增加1亿吨,同比增长33.6%,农民人均收入增长166%,取得了举世瞩目的成就,1982~1986年中共中央连续发布五个“一号文件”,正式承认包产到户的合法性,农民主导的诱致性制度变迁进入了国家推广的强制性制度变迁阶段。1982年后,国家开始在全国范围内推广包产到户,人民公社体制随之逐步瓦解,1991年的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,将这种经营体制概称为“统分结合的双层经营体制”,双层经营上升为国家制度。与其说家庭联产承包责任制是农民主导的诱致性制度变迁,还不如说这是政府顺应农民创造,诱致性制度变迁引发的全国性的强制性制度变迁,这是因为制度变迁并非规划、设计、导演的过程,而是顺流而下、顺势而为的过程:在这个过程中,从最初的对包产到户一律否定的“一刀切”政策,到农民紧逼,再到“贫困地区可以搞、一般地区不要搞”的“切两刀”政策,农民继续紧逼,再到实行“切三刀”政策,即贫困地区实行“包产到户、包干到户”,中间地区实行“统一经营、联产到劳”,发达地区实行“专业承包、联产计酬”;在政府退让过程中,高层领导内部不断发生意见分歧,有的主张节制农民,甚至改造农民,有的主张顺应农民、追随农民;不同意见的交锋和演变,最终形成了国家农业经营制度(赵树凯,2018)。

在统分关系上,伴随“统”的过多向“分”的过细转变,农业经营效率再次经历先增后减的倒“u”型变化。包产到户解决了集体经营体制下农业生产“统”的过多的弊端。不过,伴随我国经济社会发展与其他政策的变化,双层经营体制下“统”与“分”的关系经历了两个阶段的变化。第一阶段是“统减分增、统分并存”。包产到户开启了统减分增的序幕,但是“统”与“分”的关系并没有完全失衡,在农户包产到户的基础上,农村集体经济组织提供部分统一生产的服务,如组织农户兴修农田水利、修建田间道路等,这种现象广泛存在于20世纪80、90年代。大量的经验事实与研究也反复证明,这个时期的双层经营体制对我国农业农村发展起到了巨大的促进作用(lin,1992;温铁军,2009;李谷成等,2014)。第二阶段是“统少分多、统分失衡”。随着新世纪以来农村税费改革的加快推进,农村集体经济组织提留减少甚至消亡,农村集体经济组织在“统”方面的功能逐步减弱,“统”与“分”的关系逐步失衡,农业经营效率逐渐下滑(袁永康,1994)。

4.双层经营到多层经营的统分结合自我调整

从双层经营到多层经营,是我国农业经营体制变迁的一次“静悄悄”的变化,虽不如前几次农业经营体制演变那般激烈、那般引人注目,但是其意义亦不可忽视。

首先,双层经营到多层经营是我国农业经营体制的又一次诱致性制度变迁。从制度变迁的主体看,多层经营是不同市场主体与农民自发探索形成的,而非政府主导的强制性制度变迁。从制度变迁的潜在利润看,多层经营基于经营主体对农业生产服务的需要或对规模经济的需要。如农户分散经营与农业组织规模化服务、农户委托经营与农业组织规模化服务这两种类型经营方式的形成,基于农户对农业生产服务的需要;农户流转土地与农业组织规模化经营,基于经营主体对规模经营的需要。从制度变迁的实现条件看,多层经营的形成由行为主体的预期成本收益变化或由经营方式的商业模式决定。需要说明的是,任何时候的农业生产都有服务的需求,但并不是任何时候都能出现多层经营,这是由要素的相对价格变化引发行为主体预期收益与成本的变化所决定的。近年来,伴随农民收入与农业劳动成本的同步上升,农民从事农业生产所有环节劳作的机会成本快速提升,选择购买农业生产服务相比农民自我劳作越来越经济,于是出现了农民购买农业服务的多层经营方式,如农户分散经营与农业组织规模化服务、农户委托经营与农业组织规模化服务。此外,商业模式的可持续性也是多层经营能否实现的重要条件,如公司+农户的订单式农业解决了农民产品难卖问题,农户流转土地与农业组织规模化经营解决了经营规模不足的问题。

其次,伴随对双层经营体制下“统”的功能弱化的调整与完善,多层经营显现出了明显的经营效率优势。在统分关系上,双层经营体制具有“分”的过细与“统”的不足的弊端,这种弊端为制度调整预留了潜在利润。多层经营纠正了双层经营“统”的不足的问题,在机制设计上既有“统”、又有“分”(详见表3)。特别值得一提的是,在如同四川省崇州市农业共营制与黑龙江省克山县仁发农机现代合作社流转土地规模化经营的事例中,这些经营形式在规模经营基础上内嵌了多种形式的“统”与“分”,既验证了规模经营的基础是分工的理论逻辑(yangandng,1995;罗必良,2014),又为“统”与“分”密切结合的必要性找到了现实依据。事实上,近年来通过我们的调查研究发现,处理好“统”与“分”的关系,是多层经营甚至规模经营实现较好效果的共同特点(毛铖,2015;周振等,2019)。

(二)农业经营体制历史演变的几点规律

70年来,我国农业经营体制既经历了“快”节奏的惊天巨变,又经历了“慢”过程的调整适应。从制度变迁看,70年来农业经营体制的四次变迁彰显了如下5个变化规律。

第一,从市场看,历史经验反复验证“统”与“分”的不协调是诱致性制度变迁潜在利润的来源。农业经营体制的4次制度变迁中,其中3次诱致性制度变迁的潜在利润都来自“统”与“分”的不协调。从家庭经营到合作经营,制度变迁的潜在利润是家庭经营“分多统少”蕴藏的获利机会,即“统”能形成规模经济、抵御风险,满足农户生产合作需要。从集体经营到双层经营,制度变迁的潜在利润是集体经营“统多分少”下制度不均衡的获利机会,即“分”能解决集体经营“吃大锅饭”、生产积极性不足的问题,将单个农户生产形成的外部经济内在化。从双层经营到多层经营,在不同经营形式下“统”与“分”的有机契合能实现不同的获利机会,包括规模经济带来的效益、外部经济内在化带来的利润、克服对风险的厌恶以及交易费用转移与降低带来的利润。这蕴含了两方面的重要内容:一方面,反复为农业生产需“统”与“分”有机契合的命题提供了经验证据;另一方面,“统”与“分”不协调预示着农业经营体制的不均衡,为下一次农业经营体制的诱致性变迁提供了动力。此即本文命题2的内容。

第二,从政府看,政府行为的“有意”越位与“无意”缺位是统分关系长期失衡、潜在利润来源的体制因素。比较几次制度变迁的历史背景,不难发现统分关系存在两次长期失衡时期,即集体经营与双层经营。其中,集体经营阶段统分关系的长期失衡源于政府有意为之,体现的是国家意志,如合作经营的强化以及集体经营体制的形成均体现了国家工业化建设以及其他发展目标的需要,若不是政府强有力地推动,依靠市场力量很难演化出高级社、人民公社等集体经营体制下的农业生产组织形态,也较难长时期维持“统多分少”的生产状态;双层经营阶段统分关系的长期失衡则是政府无意为之,随着人民公社的解体以及农村集体经营组织“统”的功能的弱化,政府没有及时补位,由此造成农业生产中“统”的长期不足。此即为本文命题2a提供了经验事实支撑。

第三,生产关系调整能否适应生产力发展水平是决定制度变迁能否可持续的关键前提。本文第三部分的理论分析指出,行为主体的预期收益与预期成本是决定制度变迁能否发生的前置条件,家庭经营到合作经营、集体经营到双层经营以及双层经营到多层经营的诱致性制度变迁过程均验证了此理论命题(详见表5),即为命题3提供了大量事实。但是,理论分析没有给出新制度、新体制可持续发展的前提。从几次制度变迁的全程看,有如下规律:早期的家庭经营到合作经营,由于当时农业生产工具不足、生产效率相对较低,形成的共用生产资料、帮工等初级合作形式的生产关系,完全符合当时生产力发展水平的需要;集体经营到双层经营,因当时的生产水平无法科学地实施生产计划控制、信息处理成本高、劳动监督成本高以及较难调动生产积极性(lin,1993;罗必良,2014),简单地把生产资料合并起来,把劳动者组合在一起,违反了狭义农业劳动组织规模随着生产力发展而渐成主导的农业发展的客观规律(陈华山,1992),因此集体经营最终走向了末路;双层经营到多层经营,随着农业机械化、农业信息技术等生产能力的提升,并且能够支撑订单农业、托管农业、土地流转规模化经营等新的生产模式,因而当前这些新的生产形态呈现蓬勃发展态势。这些鲜活事例从正反两个视角再次指出,生产关系调整至适应生产力发展水平是决定新制度能否可持续的关键;违背此规律,即使是强制性制度变迁形成的制度形态,也很难有发展生命力。总体来看,我国农村基本经营制度的组织形式和结构的演变历程,实际上就是以生产关系的不断调整来适应生产力发展水平的演变史。

第四,每一次强制性制度变迁易陷入“统”的过多或“分”的过细的不协调状态。农业经营体制4次变迁中,政府的作用贯穿在多个过程,但政府作用往往致使“统”与“分”陷入钟摆式运动的泥淖。如家庭经营到合作经营,农民克服“分”的过细自发形成合作形态,在政府的干预下进入了“统”的过多的合作经营、甚至集体经营体制;集体经营至双层经营,农民克服“统”的过多的问题,创造性地探索出了双层经营体制,但是伴随家庭承包责任制上升为国家农业基本制度后,“分”成为了政策的重点,如很多生产队甚至连每一头牛、每一个农具都分给农户,最终导致“统”不足而“分”有余。如图2所示,家庭经营到合作经营,再到集体经营,最后至双层经营的历史演变中,伴随每一次政府的作用,“统”与“分”此消彼长地交替变化,陷入了不平衡的宽幅摇摆中。

第五,农业经营体制从家庭经营走向以家庭经营为基础的多层经营表达了以家庭经营为基础的天然合理性。由于规模经济的本质在于分工与专业化(yang and ng,1995),家庭经营与规模经济、现代生产组织方式能够并行不悖,家庭经营既可以通过扩大土地规模来改善农场组织的“土地规模经济性”,也可以通过农业生产性服务的纵向分工与外包来实现“服务规模经济性”(罗必良,2014),这也是为什么我国农业经营体制会以家庭经营为轴线优化调整的重要原因,进一步彰显了稳定家庭联产承包责任制的重大意义。

五、结论与启示

本文系统梳理了新中国70年来农业经营体制的历史变迁,总结了当前农业经营体制呈现出的新变化,运用农业生产“统分结合”与制度变迁理论,从理论上阐释了我国农业经营体制的变化规律,形成如下研究结论。第一,我国农业经营体制经历了家庭经营到合作经营、合作经营到集体经营、集体经营到双层经营3次重大转变,以及正在经历双层经营到多层经营的一次静悄悄变化,“统”与“分”的关系调整是每一次农业经营体制变化的重要内容。第二,市场与政府两股力量共同左右着农业经营体制的演变,从市场看,“统”与“分”的不协调是农业经营体制自我调节的动力来源,体现了市场力量对农业经营体制的纠偏;从政府看,国家意志是农业经营体制强制调整的重要动力,但政府的越位与缺位是统分关系长期失衡的体制性原因。第三,生产关系调整能否适应生产力发展水平是决定制度变迁可否持续的前提,也是检验农业经营体制生命力的试金石。第四,历史经验反复表明,政府力量主导的农业经营体制强制性制度变迁易陷入“统”的过多或“分”的过细的不协调状态。第五,农业经营体制从家庭走向家庭,表达了以家庭经营为基础的天然合理性。

农业经营体制是农村政策的基石。本文的研究结论对完善农业经营体制、促进乡村振兴发展具有如下政策启示。首先,农业经营必须要注重统分结合。长期以来,农业经营体制围绕“统”与“分”持续做钟摆式运动,不是“统”的过多,就是“分”的太细,事实上,既要发挥“统”的作用,发挥生产的规模效应,又要通过“分”的机制降低成本与建立合理激励机制。其次,统分结合中“统”的主体不一定非农村集体经济组织不可。长期以来,在“统”的职能上,农村集体经济组织被寄予厚望。然而,在多层经营的几种类型中,新型农业经营主体正在逐渐承担农业生产中“统”的职责。这表明破解当下农业经营“分有余、统不足”的困境,可以将培育新型农业经营主体做为政策抓手。再次,完善农业经营体制既要发挥政府作用,又要防范政府主导造成的统分不协调。政府的积极作为是各国农业可持续、高质量发展的基本经验,这决定了未来持续优化我国农业经营体制离不开政府的作用,但是如何克服政府参与造成的“统”的过多与“分”的过细的历史问题一遍遍地重演,应成为农业政策高度关注的重要内容。本文认为,由于市场力量具备对农业经营体制“统分”不协调的自我纠偏功能,政府的作用应是顺势而为,以畅通农业经营体制诱致性制度变迁渠道为政策方向。最后,由于我国小农生产还将长期存在,家庭经营具有天然优势,巩固家庭经营的基础性地位,在家庭经营基础上鼓励形成多类型的“统分结合”经营形式,也应是我国农业政策坚守的方向。

作者简介:周振,中国宏观经济研究院研究员、国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所助理研究员;孔祥智,中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师。

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